Éric Péchillon, maître de conférence à l’Université de Rennes, vient de faire paraître un ouvrage en finances publiques intitulé « Les finances publiques en 15 leçons », Éditions Ellipses, octobre 2005.

« Les finances publiques en 15 leçons »

par Éric Péchillon, maître de conférence à l’Université de Rennes,

« Cet ouvrage a pour objectif de présenter les enjeux de la réforme des finances publiques
au moment où entre en vigueur la LOLF du 1er août 2001. Il est important de bien comprendre les enjeux de cette réforme qui va modifier la manière de procéder le l’exécutif. Toute personne travaillant sur les actions de l’État doit rapidement en comprendre les mécanismes pour pouvoir anticiper les réformes à venir.

A compter du 1er janvier 2006, les règles concernant les finances publiques de l’État vont changer de logique avec l’entrée en vigueur définitive de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF), modifiée par la loi organique du 12 juillet 2005.
Désormais l’État prétend mettre en œuvre une stratégie de performance afin de mieux dépenser l’argent public.

La nouvelle architecture budgétaire est censée renforcer les pouvoirs des parlementaires grâce à une meilleure information sur les orientations politiques retenues par l’exécutif pour
l’année à venir. Le gouvernement a la possibilité de mettre en avant ses priorités et les parlementaires devraient pouvoir contrôler la pertinence des politiques qui en découlent.

Pour 2006, le budget de l’État est divisé en 34 missions puis subdivisé en 132 programmes. Ainsi, la mission justice est-elle divisée en 5 grands programmes dont le numéro 107
concerne l’administration pénitentiaire.

• La mission « Justice » : 6,9 milliards d’euros

Chaque mission est librement intitulée et ne correspondra pas nécessairement à l’organisation ministérielle et administrative. Au contraire, leur définition doit être le moyen de mettre en lumière des structures administratives inadaptées et de réduire le nombre de financements
croisés. La mission représente l’unité de vote des crédits (art. 43 LOLF), c’est-à-dire que le gouvernement dispose d’un pouvoir essentiel dans l’organisation du futur débat budgétaire.
En déterminant leur nombre et le contenu, le Gouvernement pose un cadre contraignant que le Parlement ne pourra quitter sans refuser en bloc le projet. Les parlementaires n’ont
ainsi pas la possibilité d’augmenter les sommes prévues pour la justice en diminuant par exemple celles destinées à la sécurité ou à l’enseignement scolaire.

• Le programme « Administration pénitentiaire » : 2,13 milliards d’euros

Le programme est présenté comme la clé de la réforme. « Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation » (art. 7 LOLF). Concrètement, cela signifie que les fonds (les crédits) seront affectés à une politique prédéfinie sous l’autorité hiérarchique du Garde des Sceaux.
Le responsable de programme (par exemple le directeur de l’administration pénitentiaire) sera parfaitement libre en cours d’année de répartir les sommes attribuées afin de remplir au mieux les objectifs qui lui sont assignés (la seule limite étant de ne pas augmenter les dépenses de personnel). La souplesse de gestion accordée permet de répartir les sommes en fonction des besoins. Cette fongibilité des crédits est présentée comme une nécessité liée à la nouvelle gestion publique reposant sur une responsabilisation accrue des agents et la mise en œuvre progressive d’une analyse a posteriori des résultats. A titre d’exemple,0 le programme « administration pénitentiaire » est construit autour de cinq actions : garde et contrôle des personnes placées sous mains de justice (68,21 % des crédits) ; accueil des personnes en détention (18, 05%) ; accompagnement et réinsertion des personnes placées
sous main de justice (8,52 %) : rien que ce chiffre est révélateur puisqu’il s’agit de développer l’enseignement et la formation professionnelle des détenus, le travail pénitentiaire et la préparation à la sortie) ; soutien (soit l’administration générale et l’informatique 3,70%) ; formation des personnels(Enap)(1,52%).

À la différence des missions, les programmes peuvent être le résultat d’une initiative parlementaire. Il suffit pour cela que les crédits regroupés financent des actions cohérentes
correspondant à des objectifs et des résultats quantifiables. Avec la réforme, les parlementaires ont vu leur droit d’amendement augmenter. L’article 40 de la Constitution dispose que « les amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ». L’article 47 de la LOLF prévoit que les parlementaires sont parfaitement libres de faire des propositions sur les différents programmes dès l’instant où les modifications n’entraînent aucune modification du
volume global de la mission. Concrètement, si les élus décident d’augmenter les moyens accordés au service public pénitentiaire (36 % des crédits de la mission) cela devra se faire à partir d’une répartition différente au sein des quatre autres programmes de la mission «Justice »
(justice judiciaire avec 42% , protection judiciaire de la jeunesse avec 12 %, accès au droit avec 6 % , conduite et politique de la politique de justice et organismes rattachés avec 4 %. »

Eric Péchillon

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P.S. :
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