Bilan des grandes contractualisations avec l’Etat et l’Europe

Intervention de Charles Fournier

A un an du terme de l’actuelle période de contractualisation, ce rapport nous donne l’occasion d’exprimer notre regard sur l’effet du CPER, articulé à celui des fonds structurels européens. Il est aussi l’occasion de redire, même si nous en avons débattu lors de la dernière session, notre vision pour la prochaine période qui se préparer.

Même si l’état d’avancement de la programmation est un indicateur utile pour vérifier l’adéquation entre intentions et actes ou encore pour vérifier le respect des grands équilibres voulus au travers de ces contractualisation, il est devenu et c’est sans doute, la culture des fonds structurels qui l’a fortement induit, une clé de lecture trop exclusive.

Pour participer régulièrement à des comités de suivi des fonds européens, trop souvent le commentaire sur les chiffres, la mise en lumière des bons et mauvais élèves de la programmation, supplante parfois le commentaire sur le fond, la vérification des effets attendus : coordination des actions de l’Etat et de la région, effet levier sur les politiques publiques au regard des objectifs assignés. D’ailleurs, le CESER tout en appelant à un bilan qualitatif, dresse lui aussi un bilan des chiffres de la programmation, l’exercice qualitatif s’avérant bien complexe.

Même si la qualité du présent rapport permet de mesurer l’état des réalisations, il nous faut aussi porter le débat sur l’impact de ces contractualisations sur le projet que nous portons pour cette région ainsi que l’évaluer au regard des objectifs stratégiques fixés à son élaboration.
Il est utile de se rappeler ce qu’étaient ces objectifs des CPER à leur lancement en 2007, non pas seulement pour vérifier s’ils ont réellement structuré l’action en région mais aussi pour mieux préparer l’avenir en tenant compte des réussites comme des difficultés auxquels nous avons été confrontés.

Ainsi trois objectifs stratégiques des CPER avaient été définis :  compétitivité et attractivité des territoires, dimension environnementale du développement durable, cohésion sociale et territoriale. C’était également une forte priorité donnée à l’enseignement supérieur et la recherche, le choix de concentrer les efforts en matière de transports vers les transports collectifs et le soutien aux stratégies de lutte contre le changement climatique. A cela et sans nul doute, c’était un choix pertinent, viser à une meilleure coordination avec les programmes européens.

Ces objectifs reposaient en toile de fond sur deux stratégies européennes :
–    La stratégie de Lisbonne dont l’objectif est pour faire simple la croissance,
–    La stratégie de Gotteborg qui prône le développement durable des territoires.

Il y avait là un risque fort de contradiction entre ces deux stratégies, d’un côté une croissance malheureusement sans conscience et de l’autre, la prise de conscience des enjeux déterminants du développement durable et en particulier de la dimension environnementale. Pour nous déjà, nous considérions et nous le redirons lors de cette session, que c’est bel et bien la logique de croissance, le modèle de développement qu’il fallait réinterroger. La transition écologique de l’économie est pour nous la seule façon de concilier ces orientations.

Ces injonctions quelques peu paradoxales représentaient d’autant plus un risque que les CPER, même si pour cette période la volonté était de mieux articuler les actions de l’Etat et de la Région, constituent encore trop une vision centralisée de la planification, dans une France qui n’a pas achevé son processus de décentralisation.

Et sur ce sujet, comme le fait remarquer le CESER, les écarts de programmation entre l’Etat et la Région, tout comme l’absence de bilan à ce stade vu de la fenêtre de l’Etat et encore mieux d’un bilan partagé Etat-Région, interroge sur l’atteinte de l’objectif d’une meilleure coordination.
Peut-on dire de quelle manière et dans quelle mesure, ces engagements conséquents d’argent public ont contribué à la compétitivité, à l’attractivité de nos territoires et à la prise en compte du développement durable? C’est sans doute comme cela que nous devrions à l’issue de la période produire un bilan de fond. Sans entrer ici totalement dans cet exercice, qui appelle à une autre analyse des réalisations, nous pouvons faire quelques commentaires sur la période qui s’achève.

Nous constatons positivement que la période aura consacré des évolutions importantes dans la construction des politiques publiques dans notre région induite ou accompagnée par ces contractualisations : engagement important en faveur de l’efficacité énergétique, prise en compte de la nécessité de préserver nos ressources naturelles, efforts concernant les transports collectifs et notamment le rail tant le transport de voyageurs que le fret.
Sur ce dernier point ce CPER ambitionnait de moderniser la transversale Nantes-Lyon par l’electrification de Bourges-Saincaize, la modernisation de Dourdant-La Membrolle ou bien encore de moderniser le POLT. Au total, ce sont 86 millions consacrés à ces réalisations.

A cet égard, nous considérons que les efforts des futurs CPER doivent se centrer pleinement sur la modernisation du réseau existant et qu’il doit être tenu compte des efforts déà réalisés. Pour le POLT en particulier, 11 millions lui ont été consacré, il serait totalement incompréhensible de le sacrifier au bénéfice d’une ligne LGV Poitiers-Limoges qu’il faudrait rentabiliser.

Mais nous pouvons aussi mesurer que les injonctions paradoxales lisibles dans la construction de la maquette se retrouvent évidemment dans la réalisation. D’un côté l’économie de la croissance et  de l’autre le développement durable quitte à attendre des résultats contradictoires.
Un exemple de cela, la conception initiale des mutations économiques : une mutation subie qu’il nous faut accompagner. Pour nous et nous pouvons d’ailleurs nous satisfaire globalement des orientations européennes pour la prochaine période des fonds structurels, qui concentre l’effort sur l’idée d’une économie moins carbonée, l’efficacité énergétique, la préservation des ressources mais aussi les questions de santé, de solidarité ou encore les services à la population, doivent s’inscrire aussi dans une perspective d’une mutation choisie et anticipée.

Pour ce qui concerne le volet territorial, axe de la mise en cohérence des volontés de l’Etat et de la région pour soutenir des territoires de projets, nous nous interrogeons sur le plus faible taux de programmation constaté. C’est en particulier le cas sur le Fonds Santé Solidarité conduit avec les départements ou encore des projets dits structurants et de la mesure en faveur de l’attractivité des territoires.

Sur l’ensemble de ces points, quels sont les éléments d’explication de ce retard, quels enseignements peut-on en tirer ?
Nous pouvons penser que les priorités fixées par le SRADDT contribueront à optimiser ce volet territorial pourvu qu’il trouve pleinement sa place y compris dans la prochaine programmation des fonds européens. Une approche intégrée des politiques territoriales contribuera également à mieux articuler les projets conduits au service du développement territorial.
Je voudrais également souligner les efforts importants réalisés au service de la recherche et de l’enseignement supérieur. L’enjeu est de taille et nous devrons poursuivre nos efforts dans la prochaine programmation. Nous vous soutiendrons Monsieur le Président dans le travail de conviction qu’il conviendra de faire cette fois sur les fonds européens pour que l’Europe accepte qu’une priorité soit donnée à l’enseignement supérieur dans notre région. C’est une particularité de notre région pour laquelle CPER et fonds européens ne seront pas de trop pour soutenir nos ambitions.
Par ailleurs, sur le grand projet 6, les CREQ et les PACT, mis en place par la région au cours de la période, ont pu bénéficier d’un appui du CPER, même s’il y a eu comme le signale le rapport des difficultés techniques de fléchage (nous aimerions que cela nous soit expliqué. Il sera d’ailleurs nécessaire  avec un tout petit peu de recul, de partager ici l’évaluation de ces deux mesures.

Globalement pour ce concerne le CPER, si nous devons nous féliciter de l’efficacité de notre région qui atteint quasi 100% de ses engagements, nous devons  impérativement avoir en perspective pour le prochain contrat d’établir une stratégie globale qui nous permette de relever les défis qui s’imposent à nous en terme de crise sociale et environnementale. Il nous faut également renouveler notre partenariat avec l’Etat. Les régions ont prouvé leur capacité à gérer sainement les finances publiques, ont contribué à un aménagement durable des territoires et sont un acteur majeur d’innovation dans les politiques publiques. C’est pourquoi nous appelons de nos voeux pour le futur projet un partenariat renouvelé avec l’Etat, un rapport dans lequel les régions solidaires, et non plus en concurrence, puissent enfin être reconnues comme l’échelon pertinent qu’elles sont pour mener un grand nombre de politiques publiques. L’acte 3 de la décentralisation est nécessaire pour faire évoluer les conditions de ce partenariat.

Monsieur le Président, nous souscrivons pleinement à votre conclusion de ce rapport, il nous tarde que soit engagé dans les meilleurs délais une réflexion sur le future CPER, dont nous ne doutons plus qu’il en existe un, car la préparation de la période 2014-2020 pour ce qui concerne les fonds structurels européens, avance à grands pas dans notre région  et l’articulation entre ces contractualisations, se doit d’être une articulation de fond plus qu’une articulation de gestion. Nous avons pour cela et nous nous en félicitons, un outil de mise en cohérence qu’est le SRADDT. Il nous permet d’ores et déjà d’adapter les objectifs européens aux ambitions que nous nous sommes fixées en région centre.

Pour ce qui concerne les fonds européens, même si l’analyse qualitative invite plutôt à les liés au CPER, je voudrais également faire quelques rapides commentaires qui seront complétés par les interventions spécifiques de Gilles Deguet sur le Plan Loire 3 et sur la préparation du Plan Loire IV, et Michèle Rivet sur la mise en œuvre du FEADER.
Là plus que sur le CPER, les commentaires qui peuvent être formulés ont davantage à voir avec la mécanique de ces fonds plus que sur la pertinence des actions conduites. Le rapport nous livre cependant quelques exemples de réalisations qui donne à voir l’effet levier des fonds européens.
Même si sans doute, notre capacité à peser sur la complexité de cette mécanique est limitée, nous devrons nous pencher, au regard d’une compétence renforcée sur la gestion de ces fonds sur cet aspect, à la fois dans la construction des PO ainsi que dans l’accompagnement des porteurs de projets.

Je voudrais donner quelques exemples concrets sur ce sujet qui conduisent à des contradictions fortes.
Ainsi la mesure 312 au service du logement des populations marginalisées, intégrée dans la deuxième moitié de la période,  qui à ma connaissance n’a pas permis à ce jour de financer de projets. La plupart des projets conduits avec des bailleurs privés se heurtent  à la réglementation européennes dès lors que ceux-ci ne peuvent démontrés qu’ils s’inscrivent dans les SIEG. Cette mesure intégrée notamment au regard de la situation des Roms se traduit donc par un échec ici et dans d’autres régions et  il y a fort à parer qu’elle ne trouve plus sa place dans la prochaine programmation.

Autre difficulté liée à la mécanique de ces fonds, bon nombre de projets ont été réinterrogés après avoir eu un accord suite à l’audit réalisé par l’Europe en Région. Cela crée des difficultés pour les porteurs de projets, qui a posteriori risquent de perdre une part du financement a priori acquis. C’est le cas pas exemple de tous les projets FEDER pour lesquels l’investissement soutenue est générateur de recettes nouvelles. Si la règle est compréhensible son application conduit parfois à des abérations, y compris dans les justifications à apporter.

Même si les écarts de programmation ne s’expliquent pas par cette mécanique complexe et en tout état de cause en contradiction avec l’exigence d’un taux de programmation élevé, les réponses apportées aux problématiques étant elles très longues à venir, il y a un risque tout de même à ce que seuls des porteurs de projets très structurés, qui se sont dotés d’experts soient capables de prétendre à ces financements.

Les crédits d’assistance technique devront de notre point de vue être en partie consacré à faciliter l’émergence et la conduite de projets. C’est je le pense particulièrement le cas sur le FSE, bon nombre de petits porteurs de projets préfèrent  ne pas déposer de dossiers face à cette complexité. On peut également imaginer inscrire dans les différents des prochains PO, en particulier du FSE, une aide aux micro-projets comme ce fut le cas pour les mesures accompagnées par exemple par la FNARS sur l’insertion socioprofessionnelle.

Pour finir sur la mécanique, nous pensons qu’il faut aller plus loin dans la transparence  de la gestion de ces fonds. Nous nous satisfaisons du transfert vers les région de 100% du FEDER, 35% du FSE et d’une part du FEADER. Plus de proximité, permettra sans doute de mieux associer l’ensemble des acteurs territoriaux et faire mieux comprendre les décisions prises, notamment lors des révisions de maquette. Si le lobbying européen peut avoir son utilité en ce sens, qu’il permet de rendre lisible des intérêts nationaux, dès lors qu’il est encadré et ne conduit pas à des méthodes elles totalement inacceptables, cela vaut tout autant dans nos territoires où s’exerce des formes de lobbying pour peser sur la décision d’attribution ds fonds. Une intégration plus large des territoires dans les comités de programmation, des débats sur le fond et au-delà des seules taux de réalisation, une évaluation continue et partagée avec les territoires, bref nous pensons que nous avons les moyens de faire mieux que dans la période écoulée.

Sur le fond des mesures, nous nous interrogeons sur les écarts de mise en œuvre s’agissant des différents axes du FSE et notamment de l’axe 3, quelles en sont les explications ? Les mesures snt venues en appui des politiques conduites par la région en particulier en faveur de la formation professionnelle des jeunes et des demandeurs d’emplois.
Concernant l’axe 3, (renforcer la cohésion sociale, favoriser l’inclusion et lutter contre les discriminations) il est effectivement en retrait. Nous avons pu constater que les services instructeurs en l’occurrence les dirrecte appliquaient une lecture très centrée sur l’accès à l’emploi, rendant difficile la prise en compte de certaines actions aux effets plus indirectes sur l’emploi ou pouvant contribuer  à terme à cet objectif sans que la démonstration immédiate puisse en être faite.  

Les initiatives ne manquent pourtant pas en ces domaines et au regard de priorisation qui se dessine pour  la prochaine programmation, il est à espérer que nous pourrons dans le cadre du PO-régional les soutenir, elles sont encore plus nécessaires en ces temps difficiles.

Pour conclure, je voudrais dire que nous sommes totalement en phase avec la volonté de donner encore plus de cohérence entre toutes ses contractualisations, l’approche inter-fonds renforcée, la renforcement de l’articulation CPER – fonds structurels le tout dans un contexte de décentralisation renforcée mais aussi et surtout avec comme élément fédérateur le SRADDT, augure d’une meilleure mise en adéquation des objectifs négociés avec l’Europe et avec l’Etat.

Nous ne partageons pas totalement les priorités définies par l’Europe et aurions aimé aller plus loin dans le processus décentralisateur, mais nous notons des avancées certaines : la nécessité d’une économie « moins carbonée » même si nous pourrions discuter sur le sens et la réelle ambition, le fait de prioriser 20% de cette première priorité sur les questions énergétiques et environnementales. Nous avons là les moyens de soutenir nos politiques publiques déjà engagées en cette direction dans ce contexte très contraint. CPER et Fonds européens participent de la préparation de l’avenir que nous avons en partie dessiné avec notre SRADDT.

En conclusion, nous voudrions que soit renforcé la gouvernance interne sur ces contractualisations, mesurant comme chacun VP dans sa délégation est et sera concerné par l’importance de ces contractualisation. Trop souvent, je pense nous voyons passer des délibérations qui font référence aux fonds européens sans qu’il nous soit possible de rattacher cela à cette lecture plus globale  qu’esquisse ce bilan.

Le transfert de la gestion du  FEDER et d’une part du FSE/FEADER invite à penser différemment le pilotage de ces fonds, nous avons encore le temps mais sommes en tout cas persuader que la Région peut contribuer à une plus grande efficience de ces fonds tout comme à une vision plus stratégique de leurs usages.
Je vous remercie