Un état de lieux du Commissariat général au développement durable présente un panorama général de la fiscalité environnementale en France à mi-2016 et vise à faciliter les débats informés sur ce sujet technique.

Principaux messages
Le rapport dresse un état des lieux de la fiscalité environnementale en France à la mi-2016. Il s’intéresse aux nombreux outils composant la palette de la fiscalité environnementale – taxes, redevances, crédits ou réductions d’impôts, bonus/malus, etc. – et fait le point sur leurs évolutions récentes. Il recense les études ayant évalué l’efficacité des dispositifs mis en place et examine les expériences étrangères dont il serait possible de s’inspirer.
Cette synthèse présente les principaux messages contenus dans le rapport.
La fiscalité environnementale : un outil pour réduire les pollutions et les atteintes à l’environnement.

Les entreprises, les ménages et le secteur public, lorsqu’ils achètent, vendent ou fixent le prix des produits, n’intègrent pas spontanément le coût des dommages qu’ils causent à l’environnement, et très imparfaitement la rareté future des énergies et des matières premières. La fiscalité environnementale vise à intégrer, dans le coût supporté par chacun des acteurs économiques, les coûts sociaux et environnementaux qu’il occasionne (appelés « externalités »). Elle constitue ainsi un moyen de modifier les comportements des acteurs dans un sens plus favorable à l’environnement, en complément de l’approche réglementaire, et stimule à moyen terme l’innovation (conception de produits et de procédés de fabrication moins polluants). Le recours à la fiscalité environnementale est également justifié par le principe « pollueur-payeur », qui trouve son fondement dans la Charte de l’environnement, partie intégrante du bloc de constitutionnalité depuis 2005, et dans l’article L.110-1 du code de l’environnement. Ainsi, via leur contribution fiscale, les pollueurs participent au financement des mesures de prévention, de réduction et de lutte contre la pollution. Le rapport s’appuie sur la définition de la fiscalité environnementale de l’OCDE, soit « l’ensemble des impôts, taxes et redevances dont l’assiette est constituée par un polluant ou, plus généralement, par un produit ou un service qui détériore l’environnement ou qui se traduit par un prélèvement sur des ressources naturelles ».

Le rapport couvre également les dépenses fiscales favorables ou défavorables à l’environnement.

Les enseignements des expériences françaises et étrangères pour construire une fiscalité environnementale efficace, acceptable et cohérente Plusieurs taxes environnementales ont prouvé leur efficacité. En particulier, les taxes sur la consommation d’énergies fossiles ont permis de réduire la consommation d’énergie en France et en Europe, et contribuent à expliquer que les Européens consomment moins d’énergie que les Américains, qui font face à des taxes énergétiques nettement plus faibles. Selon les compilations de travaux de recherche les plus récentes (« meta-analyses »), une hausse de 10 % du coût des énergies permet de réduire de 6 % la consommation d’énergie à long terme, diminuant en même temps les nuisances associées : pollution atmosphérique, émissions de gaz à effet de serre… Mais la fiscalité environnementale ne se cantonne pas à la fiscalité de l’énergie. Elle s’applique aux quatre grandes problématiques environnementales : le changement climatique, les pollutions, la biodiversité et la consommation de ressources naturelles. Dans chacun de ces domaines, des instruments fiscaux existent en France mais demeurent pour une part d’entre eux incomplets, peu utilisés ou perfectibles : le rapport en propose une analyse détaillée (partie 2). Le rapport s’appuie par ailleurs sur les expériences françaises et étrangères réussies pour rappeler quelques grands principes à respecter pour construire une fiscalité environnementale efficace (partie 1.C) : choisir une assiette mesurable, contrôlable et clairement liée à l’objectif environnemental poursuivi, fixer le barème à un niveau suffisant pour s’inscrire dans une réelle logique incitative, prévoir une montée en charge progressive, afficher de manière transparente les modalités d’utilisation des recettes, limiter le nombre d’instruments mis en place, etc.

Une fiscalité assise aux trois quarts sur les consommations énergétiques.

Le rapport présente les grands dispositifs de la fiscalité verte et les recettes associées (parties 1.A et 1.B). Les taxes environnementales restent pour les trois quarts assises sur les consommations énergétiques, principalement sur les énergies fossiles. Les taxes sur les transports, hors carburants (17 % des recettes des taxes environnementales) sont particulièrement faibles en France par rapport à la moyenne européenne. Les taxes portant sur les pollutions émises représentent également une faible part des taxes environnementales (6 %, contre près de 20 % aux Pays-Bas), tout comme les taxes sur les ressources (1 %).
Au total, les recettes des taxes environnementales s’élevaient à 47 milliards d’euros (Md€) en 2015. En 2014 (dernières données disponibles comparables internationalement), elles représentaient 44 Md€ et 2,1 % du PIB, quand la moyenne de l’UE28 s’établissait à 2,5 %. La France figurait ainsi au 22e rang sur 28 pays de l’Union européenne.
La part des taxes environnementales dans le PIB baisse globalement depuis 20 ans en France. Elle s’élevait à 2,5 % du PIB en 1995, a atteint son niveau plancher de 1,8 % en 2008, avant de remonter légèrement jusqu’en 2015. Cette baisse tendancielle, observable dans la plupart des pays européens, s’explique par deux mécanismes : d’abord, la forte croissance du nombre de véhicules diesel, dont le carburant (gazole) est historiquement moins taxé ; ensuite l’absence d’indexation de la plupart des taxes environnementales, là où le barème des taxes de rendement1 est souvent revalorisé suivant l’inflation. En l’absence de réajustement et sur longue période, cette absence d’indexation tend à éroder le pouvoir incitatif des taxes environnementales. L’introduction d’une composante carbone dans la fiscalité énergétique pour « donner un prix au carbone » Les rejets de gaz à effet de serre (GES) induisent une élévation rapide de la température moyenne de la basse atmosphère. L’effet de serre atmosphérique est dû aux gaz qui y sont présents, en particulier la vapeur d’eau (H2O), le dioxyde de carbone (CO2), le méthane (CH4), le protoxyde d’azote (N2O), l’ozone (O3) et les gaz fluorés, d’origine industrielle.
La fiscalité environnementale a évolué récemment pour refléter l’effet sur le climat de la consommation de carburants, et ainsi lutter contre le réchauffement climatique en favorisant les économies d’énergie et les énergies les moins émettrices de GES (partie 2.A).
L’évolution la plus significative de ce point de vue a été l’introduction en 2014 d’une composante carbone dans la fiscalité énergétique (taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques et taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel), dont le montant est proportionnel au niveau de CO2 émis par la combustion des combustibles et carburants fossiles. Fixé initialement à 7 €/tonne de CO2 émis en 2014, il atteindra 30,5 €/tCO2 en 2017, soit l’équivalent de 7 c€/l environ pour l’essence et de 8 c€/l pour le gazole (qui émet plus de CO2 que l’essence à volume donné). La loi sur la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) a fixé un objectif de 56 €/tCO2 en 2020 et 100 €/tCO2 en 2030. Cette composante carbone s’intègre aux taxes déjà existantes, qui constituaient déjà de facto une taxation implicite du carbone.
Pour autant, la hausse de la fiscalité liée à la composante carbone n’a pas permis depuis sa mise en place d’augmenter le prix des énergies carbonées, en raison de la baisse concomitante et très significative du coût de l’énergie : de 2013 à 2016, la composante carbone aurait ainsi alourdi la facture énergétique des ménages de 83 € par an en moyenne, tandis que la baisse des prix de l’énergie représentait une économie annuelle de 450 €. Les autres évolutions récentes de la fiscalité pour lutter contre le changement climatique Le bonus-malus automobile a pour objectif de faire évoluer la flotte automobile vers les véhicules les plus faiblement émetteurs de CO2. Le dispositif mis en place en décembre 2007 joue simultanément sur deux leviers : d’une part, il incite les acheteurs (ménages et entreprises) à porter leur choix sur des modèles moins émetteurs ; d’autre part, il incite les producteurs à offrir des véhicules plus sobres en énergie. Efficace pour « verdir » le parc automobile français, le mécanisme a cependant été critiqué lors de son lancement, car il a entraîné la mise sur le marché d’un nombre plus important de véhicules ; les ajustements de barème successifs ont cependant conduit à améliorer l’efficacité environnementale du dispositif.
Les émissions de CO2 des producteurs d’énergie et des secteurs industriels les plus émetteurs sont quant à elles régulées dans le cadre du système d’échanges de quotas de GES, dont la troisième phase s’est ouverte en 2013, 50 % des quotas étant désormais mis aux enchères. Le secteur électrique représente le plus gros contributeur, car il ne reçoit plus de quotas gratuits. D’un point de vue économique, ce système présente de nombreuses analogies avec une taxe.
Au total, en France en 2012, selon une analyse de l’OCDE, 75 % des émissions de CO2 issues de la consommation d’énergie sont taxées ou intégrées au système d’échange de quotas d’émissions, contre 40 % en moyenne dans les 41 pays couverts par l’étude. La majorité des émissions de CO2 non taxées proviennent de l’industrie, mais aussi des secteurs résidentiel et tertiaire. Les émissions de gaz à effet de serre autres que le CO2 (protoxyde d’azote, méthane, gaz fluorés) ne sont, sauf exceptions, pas taxées.
Enfin, le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE), mis en place en 2014 et qui peut être couplé à l’éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ), constitue une subvention aux particuliers pour les inciter à réaliser des travaux d’isolation et/ou d’amélioration de la source de chauffage de leur habitat, ces travaux bénéficiant de surcroît d’un taux de TVA réduit. Les résultats de ce dispositif sont dans l’ensemble positifs. Le crédit d’impôt pour le développement durable (CIDD, précurseur du CITE) a permis de favoriser l’amélioration de la qualité énergétique des logements : l’une des évaluations de référence a montré que chaque euro de crédit d’impôt a généré 1,5 euro d’investissement privé dans la rénovation de logement. Le coût du crédit d’impôt rapporté à la tonne de CO2 évité est cependant supérieur au coût de la valeur tutélaire2 du carbone.
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Des réformes récentes de la fiscalité pour s’attaquer durablement aux problèmes de pollution de l’air.

Le rapport détaille les mesures fiscales permettant de lutter contre les pollutions de l’air, de l’eau, et visant à limiter la production de déchets et à favoriser leur recyclage (partie 2.B). Les émissions de polluants dans l’atmosphère et dans l’eau constituent en effet un problème environnemental majeur du fait des conséquences néfastes sur la santé (développement de maladies cardiovasculaires, d’asthme…) ainsi que sur les écosystèmes (eutrophisation des sols, pluies acides…).
Le transport routier est la principale source d’émissions de polluants atmosphériques en ville (oxydes d’azote et particules fines). Pour les véhicules particuliers, les coûts des dommages par litre de carburant consommé en termes de pollution de l’air sont plus importants pour les véhicules diesel que pour les véhicules essence, alors que la fiscalité sur l’essence est plus élevée que celle sur le gazole. En outre, le parc automobile s’est fortement « diésélisé » ces quinze dernières années, notamment en raison de la fiscalité favorable au gazole : 35 % des voitures particulières roulaient au diesel en 2000, contre 62 % en 2014. Depuis cette date, cependant, le différentiel de taxation du gazole et de l’essence au titre de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) a été fortement réduit : d’une différence de 17 c€/l en 2014, celle-ci devrait atteindre 10 c€/l en 2017. Le gouvernement a posé le principe d’un rapprochement en 5 ans entre le prix du gazole et celui de l’essence.
En outre, certaines émissions dans l’air d’origine industrielle sont soumises à la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). En 2013 et 2014, douze nouvelles substances ont intégré l’assiette de la taxe, venant s’ajouter aux six déjà couvertes. Cependant, les taux en vigueur restent faibles en regard des coûts (sanitaires notamment) que ces émissions induisent, et en général très inférieurs aux coûts de dépollution et aux coûts d’investissement dans les meilleures technologies disponibles, moins polluantes.
Par ailleurs, de nombreuses substances polluantes demeurent encore non taxées en France. À l’étranger, des systèmes de taxation plus larges de polluants atmosphériques ont donné des résultats encourageants. Ainsi, la taxe sur le dioxyde d’azote (NOx) en Suède a permis de réduire drastiquement les émissions de NOx dans l’atmosphère sans pour autant nuire à la compétitivité des entreprises suédoises, par le biais d’un mécanisme redistributif conciliant objectifs environnementaux et économiques.
La politique fiscale relative aux pollutions de l’eau présente des résultats mitigés et demeure incomplète L’examen de la qualité de l’eau en France montre globalement une très nette régression des pollutions industrielles, domestiques et urbaines depuis la création des Agences de l’eau il y a 50 ans, mais un accroissement des pollutions agricoles et d’élevage, essentiellement sur les nitrates et pesticides.

Les redevances des Agences de l’eau sont des taxes visant à limiter la pollution de l’eau, couvrant par exemple l’émission de pesticides ou l’élevage intensif. Elles ne sont cependant pas toujours fixées à des niveaux suffisants pour réduire significativement les pollutions et n’en couvrent pas l’intégralité. La pollution par les engrais minéraux n’est par exemple pas couverte : les dommages que ces substances causent dans les eaux continentales et littorales (algues vertes par exemple) ne sont donc pas reflétés dans leur prix. Un développement récent de la « tarification incitative » des déchets ménagers, permettant d’en réduire la quantité et de favoriser le recyclage La mise en décharge et l’incinération des déchets sont sources de nuisances et d’émissions polluantes dans l’air (méthane, CO2, dioxines…), le sol et l’eau. L’élimination des déchets est aussi source de pertes de matières dès lors que les déchets stockés ou incinérés sont recyclables.
La TGAP « déchets » taxe tous les déchets qui sont stockés ou incinérés, en pénalisant les modes de traitement les moins performants en matière de pollution ou de valorisation. Les recettes issues de cette taxe sont affectées en partie à l’agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) en vue de financer ses actions en matière de gestion des déchets (actions de prévention et de valorisation des déchets notamment). De 2008 à 2015, les taux de cette taxe ont augmenté, pour inciter les collectivités locales et les entreprises à privilégier le recyclage de leurs déchets, mais cette hausse du barème n’a pas été poursuivie par la suite.
Par ailleurs, en amont, le recours à la « tarification incitative » des déchets s’est récemment développée : elle consiste à faire payer les usagers du service de gestion des déchets selon les quantités qu’ils produisent. Elle vise ainsi à s’attaquer à la source du problème des pollutions dues aux déchets, en diminuant leur quantité. Ce système, en plein essor en France depuis 2010, concerne   5 millions d’habitants en 2015. Il s’avère très efficace pour inciter au tri et à la réduction des déchets : dans les collectivités où il est appliqué, les quantités d’emballages et papiers triés augmentent d’un tiers et les quantités de déchets non triés sont réduites d’un tiers. La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte de 2015 vise un objectif de 15 millions d’habitants couverts en 2020 et de 25 millions en 2025.
Enfin, à la lisière de la fiscalité, en application du principe de responsabilité élargie du producteur, les fabricants, importateurs ou distributeurs de certains produits (emballages ménagers, équipements électriques, piles…) s’acquittent d’une contribution pour financer la collecte sélective et le recyclage ou le traitement des déchets issus de ces produits : toutes filières confondues, ces contributions s’élèvent à environ 1 Md€ en 2012. Peu de dispositifs fiscaux visant à lutter contre l’étalement urbain et préserver ainsi la biodiversité La destruction des espaces naturels (forêts, prairies…) lors de leur transformation en espaces artificialisés est la principale cause d’érosion de la biodiversité. Or plusieurs facteurs complémentaires vont tendre dans le futur à accroître la pression à l’artificialisation des sols, et notamment la croissance de la population, la baisse de la taille moyenne des ménages et la préférence durable des Français pour l’habitat individuel.
Face à ce constat, la législation promeut une logique d’équilibre entre la protection des espaces naturels et la satisfaction des besoins fonciers des ménages, de l’État et des entreprises, objectifs en partie conciliables par une densification régulée des surfaces bâties. Dans cette optique, la législation s’appuie principalement sur des dispositifs réglementaires (planification urbaine, séquence « éviter-réduire-compenser »), et plus marginalement sur des dispositifs fiscaux. La réglementation et la fiscalité, historiquement défavorables à la densification du bâti, ont été rendues plus favorables à partir des années 2000, en supprimant progressivement le coefficient d’occupation des sols et le versement pour dépassement du plafond légal de densité.
Plusieurs taxes, dont l’impact est toutefois faible, visent à limiter les constructions, telles que les taxes sur les cessions à titre onéreux de terrains nus rendus constructibles, ou à une utilisation optimale du foncier bâti existant, telles que la taxe sur les logements vacants ou la taxe sur les friches commerciales.
Plus récemment, depuis 2012, la loi prévoit un dispositif fiscal conçu spécifiquement pour lutter contre l’étalement urbain, le versement pour sous-densité. Celui-ci s’est avéré inefficace car facultatif et très peu mobilisé, alors que des études montrent qu’il pourrait être très efficace s’il était rendu obligatoire. La taxe d’aménagement, également instituée en 2012, dont la vocation n’est pas de limiter l’étalement urbain, pourrait par ailleurs être modifiée à la marge dans un sens plus environnemental.
En dehors des taxes pesant sur l’énergie, une fiscalité faible sur les autres ressources non renouvelables.

En matière de consommation de ressources, la fiscalité doit permettre de faire supporter au consommateur de la ressource une partie du coût de la rareté qu’il induit pour ses successeurs et pour les autres utilisateurs, ce qui doit l’inciter à réduire sa consommation. En France, les instruments fiscaux et parafiscaux liés aux ressources (partie 2.D) sont les taxes sur les matériaux d’extraction (« granulats »), les redevances sur les prélèvements d’eau et l’activité hydroélectrique, ou encore les redevances sur les extractions d’hydrocarbures. Ces dispositifs n’ont pas connu d’évolutions significatives lors de la période récente. Des subventions dommageables à l’environnement toujours présentes dans le système fiscal Si les taxes environnementales constituent le premier pilier de la fiscalité écologique, les dépenses fiscales favorables à l’environnement, comme le CITE, en constituent le second. À l’inverse, certaines dépenses fiscales nuisent indirectement à l’environnement. Depuis le rapport du Centre d’analyse stratégique de 2011 sur les aides publiques dommageables à la biodiversité qui recensait nombre d’entre elles, certains progrès ont été réalisés. Ainsi, à titre d’exemple, l’arsenic et le sélénium ont été intégrés dans le champ d’application de la TGAP, conformément aux recommandations issus du rapport précédemment cité. De même, depuis le 1er janvier 2014, seuls les engrais et fertilisants utilisables en agriculture biologique peuvent bénéficier d’un taux réduit de TVA de 10 %, tous les autres engrais et fertilisants étant soumis au taux plein de 20 %. Pour autant, malgré ces quelques progrès, selon la classification retenue dans ce rapport, les dépenses fiscales défavorables à l’environnement sont presque trois fois plus coûteuses pour le budget de l’État que celles favorables à l’environnement : 7,1 Md€ contre 2,3 Md€ en 2015.
Les exonérations sectorielles de taxe intérieure de consommation (TIC) sont les principales subventions dommageables à l’environnement. Elles illustrent l’une des difficultés auxquelles les pouvoirs publics sont confrontés lorsqu’ils souhaitent réduire ces subventions, dans la mesure où une partie d’entre elles sont destinées à des secteurs économiques faisant état de difficultés dans un contexte de concurrence internationale (agriculture, fret routier), tandis qu’une autre partie vise des secteurs favorables à l’environnement (transport en commun). Dans ces conditions, apporter une aide à ces secteurs peut s’avérer légitime, mais il serait plus efficace que cette aide transite par d’autres canaux : ainsi, elle ne jouerait pas pour les entreprises de ces secteurs comme une désincitation à limiter leur consommation de carburant, en raison des exonérations qui s’appliquent.