Argumentaire contre le Traité sur la Stabilité, la Coordination et la Gouvernance (version 1.5)

Jérôme Gleizes (gleizes@free.free.fr) – 20 août 1012

Préambule :

1 Le positionnement sur le TSCG ne doit pas relever d’un choix tactique mais être un positionnement de fond. Le résultat du vote sera structurant pour les années suivantes. Tout comme le positionnement sur le Traité de Maastricht a été complexe et difficile, celui sur le TSCG l’est aussi. Hormis les deux positionnements extrêmes, les eurosceptiques et les libéraux, le choix va se faire entre celles et ceux qui pensent que voter contre va aggraver la crise politique en Europe et celle et ceux qui pensent que ratifier le traité va amplifier la crise économique plutôt que la résolver. Le positionnement ne peut se limiter à une crainte que la France soit dans une situation singulière vis-à-vis du reste de l’Europe. Deux pays sont déjà non signataires du TSCG, le Royaume-Uni et la République Tchèque. François Hollande avait promis de le renégocier mais il n’a pas réussi à le faire.

2 Tout traité doit être replacé dans son contexte historique. Le Traité de Rome était dans sa structure d’inspiration profondément libérale mais il n’a empêché aucune politique d’intervention publique pendant 30 ans (PAC, fonds structurels,…). Mais depuis la signature de l’acte unique en 1986, l’intervention publique recule pour laisser place aux seuls marchés. C’est le tournant néo-libéral ou social-libéral européen. Le contexte politique n’est plus aujourd’hui à une action européenne concertée. Le repli nationaliste se manifeste dans de nombreux pays européens. Il faut relancer la coopération européenne, ce que le TSCG ne permet pas.

3 Le TSCG est la conséquence directe de la crise de 2007-2009. Il prétend régler le risque non prévu, par le Traité de Maastricht, de sortie d’un pays de la zone euro, en renforçant les contraintes budgétaires du Pacte de Stabilité et de Croissance, adoptées lors du traité d’Amsterdam en 1997. Or, comme nous allons le voir, le TSCG généralise les politiques d’austérité déjà en œuvre en Irlande, Grèce, Espagne, au Portugal et bientôt en Italie qui n’ont pourtant pas encore démontré leur efficacité.

4 Quelques rappels statistiques pour illustrer l’intensité de la crise :

Tableau 1

Source Eurostat (classement par ordre décroissant du PIB)

L’Europe n’arrive pas à revenir aux niveaux de richesse produite en 2007, contrairement aux États-Unis ou de pays comme la Turquie. De plus, les prévisions de 2012 sont en train d’être revues à la baisse. L’Allemagne est un peu l’exception mais pourrait être très affectée comme en 2009 du fait de sa dépendance au commerce international et notamment intra-européen. Par contre, les pays qui ont subi des cures d’austérité sont dans des situations très difficiles.

Tableau 2

L’impact sur le chômage est très important, ce qui augure mal pour les prochaines années. La France a vu une importante hausse de son niveau de chômage, bien que son PIB ait légèrement progressé. Cela est dû à une modification de sa structure d’emploi, notamment la non reconstitution d’emplois industriels détruits. Les pays sous austérité ont doublé ou triplé leur chômage.

Tableau 3

La crise financière de 2007-2008 a fait exploser le niveau des dettes publiques, soit du fait d’une transformation des dettes privées des banques en dettes publiques, soit du fait de politique de soutien à l’activité économique comme aux États-Unis. Le premier critère du Traité de Maastricht de 60 % d’endettement maximum a ainsi implosé, y compris en Allemagne bien que ce pays soit le seul pays ayant réussi à réduire son déficit en 2011 (voit tableau 4). Par ailleurs, les pays ayant appliqué des politiques d’austérité n’ont pas réduit leur niveau d’endettement, en raison de la hausse des taux d’intérêt et/ou d’une réduction des déficits publics moins importante que celle du PIB.

Tableau 4

Rappelons que le deuxième critère de Maastricht impose un déficit inférieur à 3 % du PIB. Il était relativement bien respecté en 2007. Le déficit grec a été rectifié après la découverte d’une manipulation secrète de son montant entre le gouvernement de droite et la banque Goldman Sachs. Ensuite, pour faire face à la crise de 2008-2009, les gouvernements ont augmenté leurs dépenses pour suppléer à la baisse de la demande privée et/ou renflouer les banques comme dans le cas extrême de l’Irlande. Les pays de la zone euro ont moins soutenu l’activité économique que les autres pays et sur une durée plus courte. Par ailleurs, ceux qui ont subi les politiques d’austérité ont eu une récession amplifiée et faiblement réduit la part de leur déficit dans le PIB.

5 Un dilemme socio-économique impossible : « Par le présent traité, les parties contractantes conviennent, en tant qu’États membres de l’Union européenne, de renforcer le pilier économique de l’Union économique et monétaire en adoptant un ensemble de règles destinées à favoriser la discipline budgétaire au moyen d’un pacte budgétaire, à renforcer la coordination de leurs politiques économiques et à améliorer la gouvernance de la zone euro, en soutenant ainsi la réalisation des objectifs de l’Union européenne en matière de croissance durable, d’emploi, de compétitivité et de cohésion sociale. » (article 1) Le TSCG a vocation à réussir avec des critères de déficit budgétaire et d’endettement public plus stricts, dans un contexte économique beaucoup plus mauvais, ce que le Traité de Maastricht et d’Amsterdam n’ont pas réussi !

6 Un traité uniquement d’austérité budgétaire. L’article 3 réduit les objectifs de l’article 1 au seul quasi équilibre budgétaire : « La règle (…) est considérée comme respectée si le solde structurel annuel des administrations publiques correspond à l’objectif à moyen terme spécifique à chaque pays, tel que défini dans le pacte de stabilité et de croissance révisé, avec une limite inférieure de déficit structurel de 0,5 % du PIB aux prix du marché. » (article 3 alinéa 1a) Alors que le Traité de Maastricht demandait un déficit budgétaire de 3 %, le TSCG exige 0,5%. Le cœur du TSCG est de réduire l’impact des politiques budgétaires (voir point 12) sans s’attaquer à la compétition fiscale entre pays. C’est un retour de plus d’un siècle en arrière, de l’avant Théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie de Keynes. Dans les phases de grande dépression, Keynes a montré que l’État doit intervenir pour suppléer la baisse de la demande privée et stopper les anticipations auto-réalisatrices de crise. Ce ne sera plus possible en Europe. Même le libéral Royaume-Uni a compris que cela n’est pas dans son intérêt et refuse le TSCG. Il y a néanmoins une légère souplesse : dans le cas où l’endettement du pays serait faible (sensiblement inférieur à 60% ), « la limite inférieure de l’objectif à moyen terme (…) peut être relevée pour atteindre un déficit structurel d’au maximum 1,0 % du PIB. » (article 3 alinéa 1d)

7 Un traité aux bases juridiques floues. L’article 3 introduit le concept de solde structurel annuel et de déficit structurel. Dans l’alinéa 3, il est précisé que « le solde structurel annuel des administrations publiques signifie le solde annuel corrigé des variations conjoncturelles, déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires ». Cette notion repose sur peu d’éléments scientifiques même si les modèles mathématiques utilisés sont sophistiqués. Elle est basée sur des tendances passées projetées dans le futur. De plus, les modèles utilisés considèrent souvent qu’il n’y a pas d’effet keynésien, c’est-à-dire que la dépense publique ne génère pas de croissance supplémentaire sur le moyen terme car les ménages anticipent une hausse future d’impôt qui annihilera les effets initiaux de la relance (équivalence ricardienne). De plus, il n’y a aucune analyse qualitative des effets des dépenses comme financer les énergies renouvelables ou le nucléaire. La projection de tendances passées signifie qu’il n’y a aucune analyse critique de la notion de croissance. Ainsi, la conjoncture va tenir compte de l’écart de la croissance effective à la croissance potentielle, « niveau maximal de production que l’on peut obtenir ». Les méthodes et les résultats divergent sensiblement. Ainsi, avant la crise de 2007, la croissance potentielle de la France était estimée à 1,8 % par an par l’OCDE, à 2,1 % par le FMI, 2,2 % par la Commission européenne et 2,4 % par le Trésor français. L’estimation retenue de la croissance potentielle influencera donc sensiblement le calcul final du déficit structurel.

Pour illustrer le flou conceptuel de ce critère que l’on veut légaliser, la Direction Générale du Trésor écrit dans un document de travail de 2009¹, « Le solde structurel présente deux grandes limites : Le solde structurel mesure imparfaitement la part conjoncturelle du solde public puisqu’il repose sur une évaluation par nature imparfaite de la position de l’économie dans le cycle. (…) Deuxième limite, le concept de solde structurel se borne à une analyse agrégée, qui (…) ne permet pas de donner des éléments suffisants aux décideurs publics pour définir (…) les marges de manœuvre de relance des différents sous-secteurs des administrations publiques (État, organismes divers d’administration centrale, administrations publiques locales, administrations de sécurité sociale). »

8 Un contrôle non démocratique. « Les parties contractantes veillent à assurer une convergence rapide vers leur objectif à moyen terme respectif. Le calendrier de cette convergence sera proposé par la Commission européenne, compte tenu des risques qui pèsent sur la soutenabilité des finances publiques de chaque pays. Les progrès réalisés en direction de l’objectif à moyen terme et le respect de cet objectif font l’objet d’une évaluation globale prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, conformément au pacte de stabilité et de croissance révisé. » (article 3 alinéa 1a) La Commission européenne est investie d’un pouvoir très important. Elle est le juge et l’exécuteur de la décision. C’est elle qui détermine le niveau de déficit conjoncturel acceptable à partir de ses modèles économétriques. Ensuite, c’est elle qui exécute les sanctions. Normalement, ce pouvoir est dévolu au parlement élu démocratiquement. Jamais, un exécutif n’a été investi de tels pouvoirs sans contrôle.

Les États signataires du TSCG devront respecter les avis de la Commission sauf si une majorité qualifiée des membres du Conseil européen s’y oppose, mais le vote exclut « la partie contractante concernée » (i.e. le pays accusé). (article 7) Cet article marque aussi une rupture, dite de la majorité inversée. Alors qu’auparavant une recommandation de la Commission devait, pour être adoptée, être explicitement appuyée par le Conseil, c’est la logique inverse qui prévaut désormais. La nouvelle règle signifie que les sanctions proposées par la Commission ne peuvent être contestées par le Conseil que s’il se dégage une majorité qualifiée contre. Toute décision de la Commission (désormais compétente au même titre que le Conseil) sera réputée adoptée.² Au lieu de renforcer les pouvoirs du parlement, on renforce ceux de la commission.

9 Des règles automatiques sans contrôle politique.Outre les aspects non démocratiques du contrôle de la règle, l’application de celle-ci sera automatique, ce qui permet de douter de l’efficacité de celle-ci. Le Traité de Maastricht avait déjà des mécanismes qui se sont avérés inefficaces. « Un mécanisme de correction est déclenché automatiquement si des écarts importants sont constatés par rapport à l’objectif à moyen terme ou à la trajectoire d’ajustement propre à permettre sa réalisation. Ce mécanisme comporte l’obligation pour la partie contractante concernée de mettre en œuvre des mesures visant à corriger ces écarts sur une période déterminée. » (article 3 alinéa 1e)

Ce mécanisme précisé dans l’article 4 est très brutal : « Lorsque le rapport entre la dette publique et le PIB d’une partie contractante est supérieur à la valeur de référence de 60 % (…) ladite partie contractante le réduit à un rythme moyen d’un vingtième par an. » L’exemple grec nous montre que malgré plusieurs plans d’austérité, un effacement partiel de la dette, le ratio a continué d’augmenter car le PIB s’est trop réduit et que la charge de la dette a augmenté avec la hausse des taux d’intérêts. Et comme cela ne suffit pas, des sanctions sont possibles jusqu’à 0,1 % du PIB, 2 milliards d’euros pour la France. (article 8, alinéa 2) De plus, au regard du tableau 3, la sanction est applicable dès la ratification du traité puisque tous les pays dépenses les 60%, soit 23,5 milliards pour la France.

10 Une coordination des politiques économiques et convergence de façade. Plusieurs articles (de 9 à 11) concernent ce point mais tous rappellent les dispositifs déjà à l’œuvre dans le Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne et le Traité sur l’Union Européenne. L’article 10 est là pour la façade : « Conformément aux exigences établies par les traités sur lesquels l’Union européenne est fondée, les parties contractantes sont prêtes à recourir activement, chaque fois que cela est indiqué et nécessaire, à des mesures concernant les États membres dont la monnaie est l’euro (…) ainsi qu’à la coopération renforcée (…) pour les questions essentielles au bon fonctionnement de la zone euro, » mais toujours dans un cadre libéral « sans porter atteinte au marché intérieur. »

11 Une gouvernance de la zone euro inter-gouvernementale. Le TSCG institutionnalise l’échec de la politique inter-gouvernementale de ces 5 dernières années au lieu d’initier un fédéralisme budgétaire. « Les chefs d’État ou de gouvernement des parties contractantes dont la monnaie est l’euro se réunissent de manière informelle lors de sommets de la zone euro auxquels participe également le président de la Commission européenne. » (article 12 alinéa 1) Il faut rédiger des traités pour dire que les chefs d’État se réunissent informellement ! Cet article est symptomatique du bâclage juridique. Ce traité a pour seul objectif son titre I, à savoir l’imposition d’une règle budgétaire contraignante. Il confirme également l’absence de respect du parlement européen. Ainsi, au lieu que le président soit invité de droit, « le président du Parlement européen peut être invité à être entendu. » (article 12 alinéa 5)

12 Une idéologie ultra-libérale. Le principe de la constitutionnalisation d’une règle budgétaire est une idée ancienne de l’école de Chicago de Milton Friedman et de l’école du Public Choice. L’école de Chicago, dans la continuité de la Société du Mont Pèlerin fondée par Hayek s’est toujours opposée au paradigme keynésien de l’efficacité de l’intervention de l’État. Les mécanismes de prix de marché sont pour eux plus efficaces et l’intervention publique toujours nuisible. En 1977, Kydland et Prescott ont théorisé que les politiques discrétionnaires ne maximisent pas le bien être social et qu’il faut encadrer l’action gouvernementale par des règles budgétaires contraignantes. Le passage de l’économie au droit est logique. Constitutionnaliser une règle budgétaire permet de contraindre et de lier les mains des politiques. La boucle est bouclée : toute politique keynésienne devient impossible, laissant les marchés s’équilibrer naturellement. C’est l’institution de la primauté de l’économique sur le politique.

13 Une zone euro en danger. Le TSCG a pour objectif théorique de répondre à la crise en cours et d’éviter l’éclatement de la zone euro. Le principal signe de crise de la zone euro est le différentiel de taux d’intérêt. Dans une même zone monétaire, on échange la même monnaie. Un euro grec n’est pas différent d’un euro allemand. Il s’échange de la même manière contre les mêmes biens, donc le coût de sa création devrait être sensiblement le même, d’autant plus qu’il y a liberté de circulation des capitaux. La convergence des taux d’intérêt était d’ailleurs l’un des critères pour entrer dans la zone euro. Leur divergence actuelle mesure le degré de risque d’éclatement de la zone d’euro, ce que les économistes appellent la prime de risque.

Tableau 5

En 2007, les écarts de taux étaient faibles. Le Royaume-Uni avait même une prime de risque d’être en dehors de la zone euro. En 2009, les écarts étaient encore raisonnables avant de s’élargir, notamment en Grèce où les taux d’intérêts sont devenus usuriers. Plus ce pays réduit ses dépenses, plus les intérêts augmentent ! La spéculation qui avait disparu avec la création de l’euro vient de réapparaître en Europe. La spéculation sur les taux d’intérêt remplace celle sur les taux de change. Loin d’améliorer la situation actuelle, le TSCG va amplifier la crise et les comportements spéculatifs en généralisant le cercle récessif grec : récession-hausse des taux d’intérêt-alourdissement coût de la dette-aggravation de la récession. Le risque d’éclatement de la zone euro va augmenter. Le coût de l’inaction augmente avec les taux d’intérêts. Le TSCG ne règle pas la question du coût de la dette. La force des États-Unis et du Royaume-Uni est de maîtriser les taux d’intérêts à travers l’action de leur banque centrale.

14 Une politique écologiste impossible. Le TSCG repose sur une analyse erronée de la crise. Celle-ci serait de nature financière. Il suffirait d’assainir les comptes publics à travers les politiques d’austérité. C’est la stratégie de choc classique qui a été imposée sans succès dans les pays du Sud à travers les plans d’ajustement structurel, dégradant les systèmes de santé et éducatifs comme au Mali et aujourd’hui en Grèce. Pour autant, la crise n’est pas non plus uniquement de nature économique. Penser qu’il suffirait d’une politique de relance pour sortir de la crise comme le propose une partie des opposants au TSCG, est erroné. Une simple politique budgétaire évite seulement une dégradation de la crise sociale. Pour nous, c’est la crise du libéral-productivisme³ avec à la base une crise climatique, de la biodiversité, des ressources non renouvelables, alimentaire… des crises écologiques. Lors des élections européennes, nous proposions un emprunt européen de 1000 milliards d’euros pour faire les investissements nécessaires à la résolution des crises écologiques, ce que le TSCG ne propose pas, ni le pacte de croissance.

Pour conclure, le TSCG n’apportera rien sauf perdre du temps. C’est pour cela que pour la première fois de son histoire, la Conférence Européenne des Syndicats s’oppose à un traité européen. Il amplifiera la crise avec une inévitable implosion de la zone euro. Il y a des décisions plus importantes que d’autres. Loin faciliter une Europe fédérale, le TSCG en renforçant les pouvoirs de la Commission et de l’inter-gouvernemental va engager l’Europe dans une impasse. Il faut avoir le courage de s’opposer à un traité inefficace économiquement, dangereux socialement et antidémocratique.

1 http://www.tresor.economie.gouv.fr/File/333461

2 http://contrelacour.over-blog.fr/article-ue-gouvernance-economique-la-regle-de-la-majorite-inversee-88874269.html

3 Pour aller plus loin, Jérôme Gleizes et Yann Moulier-Boutang, « Une lecture écologiste de la crise, la première crise socio-écologique du capitalisme » in EcoRev’ n°32, printemps 2009, http://ecorev.org/spip.php?article819