LE BUDGET EUROPÉEN
Petite note critique et prospective – Gérard ONESTA – Septembre 2011

« Les mots restent creux s’ils ne sont nourris de chiffres »
(proverbe perso d’un ancien eurodéputé qui a passé 10 ans en Commission des Budgets 😉

CONTEXTE

Depuis les origines, le projet européen n’a jamais été adossé à des moyens financiers à la hauteur des ambitions affichées. Jamais. En fait, les États-membres de l’Union ont toujours eu une approche
schizophrénique, contraints par la nécessité de penser de plus en plus leurs politiques (industrielle, commerciale, environnementale, monétaire, énergétique, mobilité…) à l’échelle continentale, mais
renâclant à perdre de leur souveraineté en transférant au même niveau les budgets pour mener pleinement lesdites politiques. En gros, ils veulent le beurre, mais sans mettre l’argent du beurre… À l’heure de la conjugaison de toutes les crises (monétaire, climatique, sociale, industrielle, agricole, etc.) le gouffre entre les besoins et les moyens devient béant. C’est pourtant à coup de milliards que
les dirigeants des 27 sont contraints d’improviser au jour le jour des plans de colmatage en dehors du strict cadre institutionnel, sans se rendre compte que cet argent aurait tout à gagner à s’inscrire dans un dispositif budgétaire européen refondé, structuré et structurant.
C’est également maintenant que l’Union doit décider – dans le cadre de sa programmation 2014 / 2020 – à la fois son « Cadre Financier Pluriannuel » (ventilation des dépenses par grandes rubriques) et ses « ressources propres » (origine des recettes du budget européen). Il y a donc une fenêtre, à la fois politique et technique, pour faire avancer nos thèses en matière de moyens budgétaires européens.
Car les médias commencent – enfin – à poser la bonne question sur l’avenir de l’Europe : « le fédéralisme ou la mort ? ». Les écologistes sont parmi les rares à avoir toujours assumé le choix d’un
vrai fédéralisme aux deux piliers indissociables que sont la subsidiarité (respect de la diversité des êtres et des territoires) et la solidarité (renforcement des liens entres les êtres et entre les territoires).
Et parmi les éléments intrinsèquement constitutifs du fédéralisme, il y a la question budgétaire…

 
CONSTAT

 
Des moyens triplement limités
La plupart des Chefs d’États (dont le nôtre) se vantent (!) de cantonner le budget de l’Union autour de 1 % du Revenu National Brut (RNB) cumulé des 27 pays. Ceci dégage annuellement 126,5 milliards d’euros (crédits de paiement pour 2011) pour penser le quotidien et l’avenir du demi milliard de citoyen(ne)s qui peuple l’Union. Ce montant est à mettre en regard des 363,4 milliards d’euros du seul budget de la France et de ses 66 millions d’habitant(e)s. Le premier plafonnement est donc d’ordre politique, car personne, en haut lieu, ne semble comprendre l’intérêt de regarder plus loin que l’horizon
national.  Pour donner une idée des marges de progression budgétaire que l’on pourrait envisager, il faut savoir que les 50 États des USA mettent en commun, au niveau fédéral, 20 % de leur RNB global. On comprend mieux, dès lors, de quels moyens procède la puissance politique américaine.

Le deuxième plafonnement est d’ordre réglementaire, même s’il découle directement de la (non) volonté politique évoquée à l’instant : par accord entre les 27, le budget européen ne peut dépasser les
1,24 % du RNB européen. Il faut avoir que cette règle des 1,24 % est inscrite dans un marbre presque aussi dur que celui du Traité puisqu’il s’agit d’une décision unanime du Conseil en date du 7 juin 2007 et qu’il faudrait réunir une nouvelle (improbable ?) unanimité pour en changer la moindre virgule (décision 2007/436/CE – le chiffre fatidique y apparaît au chapitre 3).
Première remarque : Il est pour le moins surprenant qu’aucun commentateur n’ait souligné que le récent vote du Parlement européen demandant la création d’une taxe marginale sur les transactions financières vient se briser frontalement sur la cette barre des 1,24 %. En effet, les quelques 190 milliards de recettes supplémentaires que pourraient rapporter cette mesure (soutenue de tout temps par les écologistes) feraient exploser le plafond. Et même quand le Président de la Commission Européenne, le (pourtant) très libéral M. Barroso se prononce – enfin – en faveur d’un tel mécanisme (même s’il semble vouloir s’attacher plus à la taxation de l’activité bancaire qu’aux transactions spéculatives, ce qui serait de moindre portée politique), il « omet » d’appeler les membres du Conseil à modifier leur regrettable décision de 2007…
Deuxième remarque : il est aisé de constater que, même à règle constante, on pourrait – immédiatement – augmenter les moyens de l’Union de 25 % en portant tout simplement son budget à ce misérable plafond des 1,24 %…
Troisième limitation : le règlement de l’Union impose un budget strictement en équilibre, ce qui signifie que le recours à l’emprunt est interdit et que l’excédent (reliquat annuel non exécuté) est… remboursé aux États. Si l’on peut admettre les vertus d’avoir évité ainsi toute dérive en termes de dette, on doit constater que l’Union n’a pas non plus la capacité de s’engager pleinement dans des
infrastructures de nature à modifier son modèle de développement. Qu’aurait été, au XXème siècle, l’électrification du territoire ou l’essor des voies ferrées si on avait du absorber de tels investissements
sur un seul exercice budgétaire et non sur la solidarité d’une génération ? Mais là également – panique boursière aidant – le dogme du « non emprunt » se fissure jusque dans les couloirs de la BCE, mais aussi au travers du rôle de prêteur indirect que joue la Banque Européenne d’Investissement (BEI).

 
Une démocratie budgétaire inaboutie

 
Le Parlement Européen, au travers du Traité de Lisbonne, a gagné ses galons de codécideur en matière de dépenses budgétaires, notamment par la suppression de la frontière entre « dépenses
obligatoires » (les grandes politiques sur lequel le Conseil décidait seul) et les « dépenses non obligatoires » (le reste, sur lequel le Parlement avait le dernier mot). Mais l’Assemblée de Strasbourg n’a encore que le statut d’un mineur immature en ce qui concerne le poste des recettes. En effet, c’est le Conseil – et le Conseil seul – qui décide au final de ces dernières. N’importe quel membre d’une
assemblée élue en Europe – même de niveau municipal – est investi de plus de responsabilités et de pouvoir qu’un parlementaire européen dès lors qu’on parle de définir les ressources de son budget. Le plus étrange est que cette capacité donnée à une assemblée de définir librement ses moyens budgétaires (taxes, impôts, contributions…) est un des marqueurs essentiels du caractère démocratique d’un État. C’est même une condition sine qua none d’adhésion à l’Europe. Il est donc pour le moins hallucinant de constater qu’à cette aune-là, l’Union Européenne ne pourrait pas être candidate à sa propre adhésion…
« Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée » (article 14 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen – 26 août 1789) Ainsi, en matière de définition des ressources budgétaires, la voix des citoyen(ne)s européen(ne)s n’est pas entendue, vu que leurs représentants les plus directs sont muselés, ce qui est un déni démocratique. Sur ce point, comme sur tant d’autres, le Traité Européen reste à réécrire.

Des ressources biaisées
Les recettes budgétaires européennes proviennent de quatre sources :
– environ 11 % du budget vient d’une part de la TVA (sur chaque produit acheté ou service presté dans l’Union) qui est collectée par les États puis rétrocédée à l’Europe.
– environ 13 % du budget vient des taxes prélevées aux frontières de l’Union sur les produits entrant en Europe (+ quelques prélevements agricoles notamment sur le sucre).
– environ 75 % du budget vient des « contributions « nationales », calculées en fonction de la (supposée) richesse de chaque État.
– le 1 % restant provient des amendes infligées aux entreprises coupables de cartel, des taxes prélevées sur les salaires des fonctionnaires bruxellois, de la contribution de pays tiers à certains programmes européens…
Mais derrière chacune des trois principales ressources se cache un problème :
La part de TVA révèle, là encore, toute l’hypocrisie des États qui refusent d’assumer officiellement un nécessaire impôt européen, mais s’accommodent d’un impôt (certes indirect, mais socialement
injuste car pesant davantage en proportion sur les plus démunis) qui n’ose pas dire son nom.
La part des droits de douanes aux frontières s’est réduite au fil du temps, au fur et à mesure que l’OMC a levé la plupart des barrières douanières dans le Monde, dans le cadre de son monopoly cynique et planétaire. L’Europe a ainsi renoncé à un formidable outil global de régulation sociale et environnementale.
Quant aux « contributions nationales », elles sont perverties par trois graves tares. D’abord elles sont faussées dans leurs chiffres mêmes, car reformulées en fonction d’étranges pondérations nationales, notamment celle du « chèque britannique » (négocié à l’époque par Mme Thatcher) qui ristourne à Londres – après un calcul aujourd’hui déconnecté des réalités – une belle part de l’argent de source britannique.
Ensuite, parce que la « photographie » de la richesse européenne est d’une résolution limitée à 27 « pixels », un par État, ce qui déforme l’image globale. En effet cela fait fi des disparités intra étatiques, car il est des régions riches dans les pays pauvres, et vice-versa, et c’est tout aussi vrai si l’on descend au niveau infra régional.
Enfin – et surtout – les États membres emballent dans leur bannière nationale le moindre euro versé au Budget européen, et calculette en main, espèrent (et pour certains exigent !) recevoir plus qu’ils n’ont donné, équation – dans le cadre de cette arithmétique simpliste – impossible à résoudre. Obnubilés par leurs populismes domestiques, les États – surtout les fameux « contributeurs nets » – ne semblent pas avoir compris que chaque euro mis dans la corbeille commune européenne génère bien plus d’effets (par synergie, par économie d’échelle, par cohérence globale, par limitation des doublons, etc) que le même euro dépensé chacun de son côté.

 
PROPOSITIONS

 
La bataille de l’Élysée doit peser sur l’agenda européen
Le mécanisme des recettes du budget européen est usé jusqu’à la corde, l’immense majorité du Parlement Européen en convient désormais, (le rapport Lamassoure sous la VIème mandature définissait déjà des nouvelles pistes en termes d’assiette). À l’automne 2010, la « Budget Review » du Commissaire Lewandowski chargé du Budget disait la même chose et proposait à son tour de redéfinir profondément les sources. Seul le Conseil, où s’expriment pleinement les égoïsmes nationaux, reste arc-bouté sur le schéma ancien et éculé. Le (gros) problème est que le Traité donne au seul Conseil le
soin de trancher en matière de ressources de l’Union…

Dans ce contexte, le choix de la personne qui occupera au Conseil le siège de la France – pays fondateur qui pèse (encore) lourd dans les dynamiques bruxelloises – à partir du printemps 2012 (c’est-à-dire au moment où l’on rentrera en phase décisionnelle) pèsera TRÈS lourd. Si les écologistes veulent VRAIMENT faire de l’Europe l’outil de régulation globale qu’ils appellent de leurs vœux, il est INDISPENSABLE de mettre cette question d’un « New Deal » du budget européen dans la balance des négociations entre partenaires de l’alternance/alternative du printemps prochain.
Un mécanisme à réinventer Crise aidant, les temps semblent mûrs pour que les propositions écologistes trouvent enfin un écho favorable. Celles-ci peuvent se décliner schématiquement comme suit :

1 – Réformes de nature institutionnelle :
a – Démocratiser le processus budgétaire en impliquant pleinement le Parlement Européen dans la définition des recettes. Dans l’attente d’une réforme du Traité (au moins) sur ce point, on peut se battre pour un accord politique où Commission et Conseil approuveraient un protocole inter institutionnel engageant ces deux organes à délibérer en prenant impérativement en compte les positions du Parlement. Ce ne serait pas la première fois où la pratique réelle devancerait la lettre des institutions (exemple : le mécanisme d’audition d’investiture des Commissaires européens s’est imposé dans les faits avant que celui-ci ne soit inscrit dans le Traité).
b – Pousser le Conseil à abroger sa décision 2007/436/CE et abandonner toute référence à un plafond budgétaire (surtout aussi bas que 1,24 % du RNB continental). Le montant du budget doit être apprécié au regard des seules décisions politiques et des nécessités stratégiques du moment.
c – Refonder la gouvernance de la monnaie commune en alignant – au minimum – les statuts de la Banque Centrale Européenne sur ceux (pourtant perfectibles) de la Réserve Fédérale américaine (meilleur contrôle du Parlement, missions non limitées à la seule défense du niveau de la monnaie, évolution des règles internes de la Banque selon la Loi et non selon le Traité, etc.). À noter que la panique de la crise greco-irlando-portugo-espagnole a prouvé, qu’au mépris de toutes règles, la BCE pouvait sortir de son étroit carcan idéologique…
d – Réclamer pour toute disposition de nature fiscale, la suppression de la « procédure législative spéciale » qui demande l’unanimité au Conseil (avec consultation de pure forme du Parlement), et permettre l’évolution de la fiscalité européenne dans le cadre général de la codécision (majorité qualifiée au Conseil et droits équivalents du Parlement). En cas de blocage institutionnel majeur et prolongé, on pourrait – a minima – tenter de mettre en oeuvre la (certes complexe et insatisfaisante) procédure de « coopération renforcée » entre les principaux États contributeurs. Mais seule une harmonisation des politiques fiscales nationales et leur intégration – pour une part – au niveau européen est de nature à mettre fin aux « guerres de l’impôt » entre États (qui privent les budgets nationaux de ressources essentielles et désarticulent le corps social).
e – Mettre enfin en place un « Procureur européen », premier organe communautaire chargé de défendre les intérêts financiers de l’Union en poursuivant les auteurs d’infractions, et dont la création immédiate est possible au regard du Traité. En l’absence de ce « parquet européen », ce sont les États Membres qui sont – avec l’empressement que l’on imagine – censés traquer sur leur territoire leurs propres errements au regard du droit communautaire. Les chiffres (invérifiables) qui circulent évoquent jusqu’à 10 % du budget communautaire qui serait pour l’instant détourné de ses fins, ce qui représente des sommes colossales qui manquent pour mener à bien le projet européen.

2 – Réformes de nature financière :
Il faut inciter à la refonte de l’assiette du budget européen sur les bases suivantes :
a – Dénationaliser l’essentiel des contributions budgétaires en basant celles-ci non pas sur des apports d’États, mais en créant une taxation « transfrontière » établie sur les pratiques et non sur la nationalité : on taxerait ainsi la spéculation (taxe de type « Tobin ») et la pollution (polutaxe : gaz à effet de serre + déchets y compris du nucléaire). Cette taxation concernerait indifféremment les entreprises, les collectivités, les États, les individus, et pourrait assumer le terme fédéral « d’impôt européen ».

b – Établir que tout prélèvement basé sur l’évaluation des richesses des territoires doit s’appuyer sur une batterie d’indicateurs bien plus large que le seul PIB (critères sociaux, sanitaires, environnementaux, etc.). Cela implique donc la réalisation d’une cartographie territoriale des ressources et des besoins non pas basée uniquement sur les 27 unités étatiques, mais bien plus fine faisant apparaître des centaines de « pixels » régionaux et locaux.
c – Simplifier le mécanisme autour de la « ressource TVA » en permettant à l’Union de décider en toute autonomie et de façon uniforme la part de TVA qui serait directement versée au budget européen. À noter que la Commission européenne vient de faire, pour la première fois, une proposition en ce sens (comme toujours, fraîchement accueillie au Conseil).
d – Permettre le recours à l’emprunt européen – quite à le plafonner – et en limitant celui-ci aux seules dépenses d’investissement de long terme (la « bonne dette ») et excluant les dépenses de fonctionnement (la « mauvaise dette ») ;
e – Établir aux frontières de l’Union une taxe de « protectionnisme solidaire » dont le mécanisme serait le suivant : si un produit arrive en Europe en ayant respecté lors de sa fabrication à la fois les clauses
environnementales des AME (Accords Multilatéraux sur l’Environnement – c’est-à-dire tous les textes onusiens protégeant la biosphère), mais aussi les accords de l’OIT (toutes les conventions sociales de l’Organisation Internationale du Travail), la taxe est nulle. Le produit importé peut aller séduire sans aucune entrave, le consommateur européen sur ses seules qualités intrinsèques (innovation, design, plus value…). Dans le cas contraire, le produit est taxé à la hauteur de ce qu’il aurait coûté s’il avait respecté les AME et le cadre de l’OIT. Le caractère « solidaire » de ce protectionnisme réside dans le fait qu’une (large ?) partie de cette taxe est renvoyée dans le pays d’origine du produit pour y permettre l’aide directe aux populations (transfert d’écotechnologies, aides sociales, etc) afin que, dans l’avenir, les AME et les règles de l’OIT y soit respectées. On créerait ainsi un formidable outil de protection ici (lutte contre le dumping et les délocalisations) et de solidarité émancipatrice « là-bas »…

C’est l’heure, hop !

 
CONCLUSION
De façon aberrante, la question européenne a toujours été la grande absente des joutes élyséennes. C’est surréaliste quand on sait le caractère surdéterminant des politiques votées au niveau
de l’Union pour notre sphère décisionnelle domestique (agriculture, monnaie, commerce extérieur, droit, transports, énergie, environnement, etc.).
Ce silence complice qu’entretiennent les partis politiques traditionnels sur ce thème est à la fois la marque de leur gène (ils doivent faire oublier qu’ils cogèrent à Bruxelles les impasses européennes
depuis des décennies), et de leur incurie (malgré les évidences, ils ne parviennent tout simplement pas à concevoir que l’avenir de l’État passe désormais par l’émergence du fédéralisme européen).
Il revient donc aux écologistes – qui ont établi un diagnostic et des remèdes cohérents – la tâche historique de s’appuyer sur les échéances de 2012 pour engager pleinement la politique française sur
la voie du fédéralisme européen qu’elle doit désormais impérativement emprunter. En ce sens, l’angle d’attaque du budget européen peut être décisif.

ANNEXES
À lire absolument : « Pour une politique fiscale européenne »
Il s’agit d’un très intéressant dossier rédigé par quatre de nos eurodéputé(e)s (Pascal Canfin, Eva Joly, Sven Giegold et Philippe Lamberts) membres de la Commission Économique et Budgétaire qui
complète utilement la présente note sous l’angle de la fiscalité européenne : http://europeecologie.eu/IMG/pdf/m-web.pdf

Répartition actuelle du budget européen
Le budget européen est aujourd’hui subdivisé en cinq grandes « rubriques » de dépenses :
– RUBRIQUE 1 : « Croissance durable » (!)
– Sous rubrique 1A (9 %) : Compétitivité (recherche, emploi, éducation…).
– Sous rubrique 1B (35,7 %) : Cohésion (aide économique aux régions « en retard de développement » : un des principaux mécanismes de péréquation intra-européenne).
– RUBRIQUE 2 (42,5 %) :  » Conservation et gestion des ressources naturelles » (agriculture, développement rural, pèche, environnement …mais c’est la politique agricole commune (PAC) qui
siphonne l’essentiel de cette grosse ligne budgétaire).
– RUBRIQUE 3 (1,3 %) : « Citoyenneté, liberté, sécurité et justice » (santé publique, protection des consommateurs, jeunesse, culture, contrôle aux frontières, asile, immigration…).
– RUBRIQUE 4 (5,7 %) :  » L’Union Européenne en tant qu’acteur mondial » (action de l’Europe sur la scène internationale, essentiellement via la coopération au développement et l’aide humanitaire).
– RUBRIQUE 5 (5,8 %) : « Administration » (salaires des fonctionnaires et autres frais de fonctionnements des institutions européennes : Commission, Parlement, Conseil, Cour de justice, Cour des comptes…).